Как повлияют поправки в законодательстве на эффективности госзакупок

Как повлияют поправки в законодательстве на эффективности госзакупок

В Казахстане отсутствует комплексный подход к созданию законодательной базы, которая могла бы контролировать процесс закупок на всех стадиях, считают эксперты

Система государственных закупок в Казахстане часто подвергается критике из-за высоких коррупционных рисков, лоббирования интересов определённых поставщиков, непрозрачности. Так, по последним данным Агентства по делам госслужбы и противодействию коррупции, почти 20% всех коррупционных преступлений и 55% в квазигосударственном секторе так или иначе имеют отношение к закупкам (причем объём таких преступлений в квазигосударственном секторе в 6–8 раз выше). Эксперты сходятся во мнении, что основная проблема заключается в несовершенстве нормативно-правовой базы.

Читайте так же: Банк Астаны проводит переговоры со стратегическими инвесторами

Отношения между поставщиками и заказчиками регулируются законом РК о государственных закупках от 4 декабря 2015 и прилагаемыми правилами осуществления госзакупок. Отдельные документы регламентируют закупки Нацбанка, национальных холдингов, ФНБ «Самрук-Казына» и компаний, прямо или косвенно принадлежащих перечисленным структурам 50% и более голосующих акций). Что касается международных норм, Казахстан с 2016 является наблюдателем соглашения ВТО по государственным закупкам, однако полного подчинения установленным организацией директивам это не предусматривает. В начале 2018 Министерство финансов для обеспечения прозрачности и объективности закупок разработало законопроект по внедрению минимальных цен на работы участников тендеров.

Повышенная частота

С момента принятия Закон о госзакупках претерпел немало изменений – девять редакций, пять из которых датируются 2017. В предшествующий закон от 2007 года корректировки вносились 34 раза. Однако большинство правок несущественные, вроде замены слова «театр» на «учреждение культуры», а закон, как считают специалисты, по-прежнему далёк от совершенства.

– Он так и не решил давно существующие институциональные предпосылки для коррупции и злоупотреблений при расходовании бюджетных средств, свидетельством которых являются громкие скандалы прошлого года, в том числе с участием бывшего министра национальной экономики Бишимбаева, – говорит партнер юридической фирмы GRATA International Шаймерден Чиканаев.

По его мнению, пора признать, что в стране отсутствует комплексный подход к созданию законодательной базы, которая могла бы контролировать процесс закупок на всех стадиях. Юрист призывает прекратить косметические правки и внести концептуальные решения, чтобы минимизировать человеческий фактор в системе госзакупок и создать механизмы, гарантирующие объективность требований и характеристик предмета закупки, объективность критериев оценки заявок участников и/или осуществления независимого общественного контроля.

Негативные последствия частых изменений закона для инвестиционной привлекательности страны отмечает юрист Baker McKenzie в Казахстане Нургуль Абдреева.

Читайте так же: Нацбанк РК: Банки осознанно шли на искажение реальной картины

– Один из главных факторов на рынке для инвесторов – стабильность. С одной стороны, у законодателя имеется стремление улучшить закон, в чём есть смысл. С другой – у инвесторов создается впечатление нестабильности законодательства. Но в нашей ситуации, когда нет устоявшихся институтов и постоянно приходится что-то совершенствовать, частые корректировки неизбежны. Так что в ближайшее время мы от этого никуда не уйдём, – констатирует она.

Главным положительным эффектом последних изменений в законе эксперты считают переход большинства процедур на электронный формат. Так, все договоры сегодня заключаются в цифровом виде, поставщики могут видеть заявки потенциальных конкурентов в системе, что повышает уровень прозрачности. Однако даже при этом остается возможным нарушать порядок осуществления закупок.

– Электронная система – это лишь средство достижения целей, но не панацея. Для того чтобы госзакупки стали эффективными и конкурентоспособными, надо учитывать все факторы механизма. К примеру, на этапе оценки поставщика на соответствие квалификационным требованиям присутствует человеческий фактор, так как задействована конкурсная комиссия, – отмечает Абдреева.

Оценка плана

Среди последних нововведений Минфина – установка нижних пределов цен на государственную закупку услуг (также и в квазигосударственном секторе). Таким образом, по словам вице-министра Руслана Бекетаева, удастся избежать необоснованного снижения цен на работы.

Отбор поставщика по критерию наименьшей предложенной цены почти всеми экспертами считается одним из самых значительных упущений действующего законодательства.

Читайте так же: Solva стала первой МФО в Казахстане, которая выдает микрокредиты полностью онлайн

– При кажущейся разумности данного принципа наименьшая цена редко может гарантировать необходимое высокое качество поставляемых товаров, работ или услуг.

В большинстве случаев это ограничивает доступ компаниям с именем и проверенной репутацией, придерживающихся строгих комплаенс-норм в своей деятельности, – отмечает корпоративный юрист Мария Чечина. – Как правило, наименьшую цену может предложить небольшая компания, которая не может гарантировать качество, но по условиям закона она нередко выигрывает конкурс на этом основании. Такие фирмы зачастую впоследствии прекращают свою деятельность, так и не выполнив принятых на себя договорных обязательств.

Тем не менее нижний предел вряд ли поможет решить возникшую проблему. Согласно существующей системе этап сравнения цен проводится после квалификационного отбора и, следовательно, не влияет на контроль качества. Поэтому Абдреева предлагает решать вопрос посредством более детального регулирования и оценки: обращать ещё больше внимания на опыт работы, сервисное обслуживание, характеристики товара.

– При нижних пределах кто-то, вероятно, будет предлагать демпинговые цены. Если бизнесмен пошёл на уступку в цене в ущерб своим интересам сегодня, то завтра он попытается это восполнить другим способом (например, за счёт сервисного обслуживания). Это, скорее всего, навредит и интересам заказчика, – поясняет эксперт.

Чиканаеву предложение Минфина кажется искусственным ограничением конкуренции: «Кроме того, не совсем понятно, кто и на основании каких данных и критериев будет устанавливать пределы цен».

Нацрежим

Ещё одно предложение законопроекта – единые правила госзакупок квазигосударственного сектора и создание двухуровневой системы контроля, состоящей из централизованной службы контроля закупок в подчинении совета директоров квазигоссектора и уполномоченного органа Минфина.

– Налицо потенциальный конфликт интересов двух заинтересованных сторон и очевидное доминирование уполномоченного органа, поскольку именно ему законопроектом отводится роль разрешения споров между двумя сторонами, а также определения порядка такого разрешения споров, – констатирует Чечина.

При этом специалисты отмечают, что правила ФНБ «Самрук-Казына» всё-таки более гибкие (в том числе быстрее адаптируют изменения). По мнению Чечиной, некоторые специфические концепции закупок «Самрук-Казыны», отсутствующие в основном законе, наглядно демонстрируют ориентированность группы на результат. Среди них – оценка совокупной стоимости владения и категорийные стратегии; особый порядок закупок консультационных услуг в рамках трансформации для недропользователей; внутрихолдинговая кооперация и минимизация участия посредников в процессе закупок; эффективная реализация стратегических инвестиционных проектов. Поэтому Чечина видит во включении предприятий квазигосударственного сектора в сферу действия закона о государственных закупках угрозу инвестиционному климату страны. В частности, на её взгляд, возникнут сложности с оперативным проведением IPO.

Читайте так же: Ануар Ушбаев и Галим Хусаинов избраны членами совета директоров АО «Банк ЦентрКредит»

Чиканаев же предлагает просто предусмотреть более облегчённый режим регулирования на случай IPO.

– По сведениям Минфина, общий объём государственных закупок составляет всего лишь 3,2–3,5 трлн тенге в год, тогда как объём закупок в квазигосударственном секторе, не попадающем под регулирование Закона о государственном имуществе, в 2 раза больше – 6–7 трлн тенге, – указывает он, объясняя, почему ввести весь квазигосударственный сектор под действие Закона о государственных закупках будет логично.

– Когда речь идет о государственных закупках, то основной акцент делается на том, что услуги и товары нужны для обеспечения функций государства, в первую очередь административных. Хотя компании группы «Самрук-Казына» принадлежат государству, они всё-таки занимаются коммерческой деятельностью и выполняют какую-то коммерческую функцию. С этой точки зрения отдельная система имеет смысл, потому что режим госзакупок был бы слишком жёстким для этих предприятий, – считает Абдреева.

То же самое, на ее взгляд, можно сказать о компании «СК-Фармация», которая, хоть и входит в «Самрук-Казыну», имеет собственное регулирование закупок ввиду специфики деятельности фармацевтической отрасли. Нацбанк, являясь единственной в своем роде структурой и выполняя финансовые функции государства, следуя аналогичной логике, должен быть выведен из общего закона.

– Для всех остальных национальных компаний, наверное, стоит предусмотреть какое-то общее регулирование, – подытоживает Абдреева.

Практический совет

Юристы также отмечают моменты, о которых пока не говорится в законопроекте, но которые заслуживают внимания для улучшения работы системы госзакупок. Так, в отношениях между заказчиком и поставщиком (как потенциальным, так и выигравшим конкурс) нет свободы для маневра. Ярко это выражается в типовых формах договоров. Даже если заказчик хочет пойти навстречу своему контрагенту, он связан предусмотренным законом ограниченным перечнем случаев, когда могут быть внесены изменения.

– К примеру, если поставщик не выполняет должным образом условия договора, заказчик должен обратиться в суд с признанием такого поставщика недобросовестным. При этом нет чётких критерий для оценки. Какое это было исполнение? Может быть, возникла задержка на один день, которая, в принципе, никому не помешала и вполне объяснима ввиду размеров нашей страны и трудностей в логистике, – поясняет Абдреева.

Читайте так же: Данияр Акишев: Ситуация на валютном рынке стабильна

По мнению Чиканаева, для борьбы с коррупцией было бы логично уменьшать сферу применения государственных закупок и влияние «раздувшегося государственного аппарата» и его сотрудников – активнее прорабатывать механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). Более того, стоит скорее начать и завершить планируемую приватизацию государственной и квазигосударственной собственности. Исключение можно сделать для компаний, чья работа связана с вопросами национальной безопасности.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *